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我國動產抵押登記制度現存問題

來源:大律師網 法律知識 時間:2019-05-27 瀏覽:0
導讀: 【動產抵押登記機關】我國動產抵押登記制度現存問題及其完善 隨著我國市場經濟的快速發展,工商企業的融資需求及所持動產的價值幾乎在同時急劇增長。因此,市場主體對可兼顧財產用益及擔保功能的動產抵押方式的認可及

久久彩票会员登录 www.yxogi.icu 【動產抵押登記機關】我國動產抵押登記制度現存問題及其完善

隨著我國市場經濟的快速發展,工商企業的融資需求及所持動產的價值幾乎在同時急劇增長。因此,市場主體對可兼顧財產用益及擔保功能的動產抵押方式的認可及需求不斷提高,使用范圍日益擴大。我國《擔保法》肯定了動產抵押制度,為該制度在我國的實行提供了基本前提。但是我國現行法律的相關規定過于原則、簡單,特別是沒有針對動產抵押的特點制定一套完備的登記制度,動產抵押登記中存在的諸多問題使得動產抵押的交易安全度大打折扣,直接影響到了這一制度使用及發展,已引起實務界及越來越多學者的廣泛關注。根據筆者掌握的情況,中國銀行訴北京市工商行政管理局企業動產抵押物登記行政行為違法案是國有商業銀行針對動產抵押登記問題提起的第一起行政訴訟,該案例對研討相關問題具有很好的典型意義。本文希望以介紹、評析該案為起點,對我國動產抵押登記制度進行漸入式解構。

一、據以研討的案例

(一)基本案情

1999 年9月10日,中國銀行(下稱“銀行”)與北京亞洲電視城有限公司(下稱“亞視公司”)簽訂了借款合同和抵押合同。借款合同中約定“與本合同項下貸款相關的抵押合同已經生效”為提款前提條件之一。隨后,亞視公司作為抵押人、銀行作為抵押權人向北京市工商行政管理局(下稱“市工商局”)申請辦理企業動產抵押物登記。市工商局在對亞視公司提供的材料進行審查并現場查驗了抵押物后,于9月14日辦理了抵押登記并向亞視公司及銀行頒發了京市字第0059號企業動產抵押物登記證。之后,銀行依據前述合同及抵押物登記證向亞視公司發放了貸款人民幣1200萬元。2001年1月4日,市工商局以亞視公司在申請辦理前述抵押登記時提交虛假證明文件、騙取抵押登記為由,依據《企業動產抵押物登記管理辦法》第13條的規定,對亞視公司做出???0000元的行政處罰,并撤銷了 0059號抵押物登記證。2001年3月15日,銀行收到市工商局關于撤銷抵押物登記證的通知。由于抵押登記被撤銷,銀行喪失了原本擔保全部貸款本息的抵押權,抵押貸款變成了純信用貸款,加之亞視公司當時已無清償能力,銀行直接面臨貸款無法收回的風險。銀行認為:市工商局作為法定登記機關,在登記審查中未盡到審查職責和合理注意義務,查明抵押財產的權屬狀態,草率辦理動產抵押登記隨后又撤銷,導致銀行喪失擔保權益,故銀行在2001年6月以市工商局進行上述動產抵押登記的主要證據不足、事實不清,沒有履行登記機關的應盡義務為由,向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟,請求確認該抵押登記行為違法,為爭取國家賠償創造前提條件。在審理中,法院將亞視公司追加為第三人。

(三)爭議焦點及審判要旨

在庭審中,原、被告雙方爭議的主要焦點如下:1、市工商局在動產抵押登記中的審查職責及權限;2、貸款銀行在動產抵押登記中對抵押物的審查義務及其與市工商局審查職責的關系;3、市工商局是否履行了審查職責,0059號企業動產抵押物登記行為是否違法,應承擔什么責任。

銀行主張,以企業設備及其他動產為標的物的抵押合同,抵押登記為生效要件。登記機關對這類抵押登記負有行政責任,對登記申請應進行實質審查,包括審查申請材料的真實性,確認抵押物的權屬。貸款銀行對擔保物的審查責任與登記機關的審查責任性質不同,不能相互代替,且銀行在辦理貸款及擔保的過程中對抵押物已進行了調查及現場勘驗、審核,已履行了審查責任。登記機關未履行應盡的審查義務,該動產抵押登記行為違法。

市工商局認為,動產抵押物登記僅是對抵押權予以記載的一種物權公示行為,工商行政管理機關對動產抵押登記申請及相關材料的審查是書面審查,對抵押物狀況無實質審查義務,亦不具備對企業動產權屬進行實質審查的能力。申請人應對申請材料的真實性承擔主要責任,銀行作為貸款人有責任核實擔保物的權屬情況,對抵押物狀況進行實質審查是抵押關系當事人的民事義務,而非登記機關的行政義務。0059號企業動產抵押登記行為是根據依法行政的原則做出的,不應承擔任何法律責任。

一審法院認為,市工商局在辦理企業動產抵押登記的程序中,應嚴格按照《擔保法》及《企業動產抵押物登記管理辦法》的規定進行審查,在審查申請材料是否齊備的同時,還應查驗用于抵押的動產有無《擔保法》第37條規定的禁止抵押的情況。市工商局雖然查驗了亞視公司提交的材料,并對抵押物進行了勘驗,其做出的0059號抵押物登記證從形式上合法,但是,因亞視公司在申請時提供了虛假證明文件,隱瞞了其對大部分抵押物沒有合法產權的事實,市工商局未能審查出抵押物的權屬,造成該抵押物登記證內容不合法,亞視公司和市工商局應承擔相應的法律責任。銀行在與亞視公司簽訂合同時,對抵押物的權屬未盡核實義務,亦應承擔相應的風險責任。市工商局在發現亞視公司提供虛假證明材料后,已撤銷并收回了0059號登記證,該登記行為已經無效。銀行要求法院確認已經無效的具體行政行為違法缺乏法律支持。判決駁回銀行的訴訟請求。

市工商局不服一審判決理由中對其法律責任的認定,提起上訴。經補充取證,北京工商經濟信息中心數據庫中無開具抵押物購物發票公司的信息記錄。二審法院認為,《商業銀行法》賦予債權人在申請抵押登記前對抵押財產進行審查的權利,但銀行對抵押財產的所有權未予查實,直接影響了其債權的實現,故該抵押登記導致的貸款風險責任應自行承擔。市工商局在對登記申請進行審查時對開具購物發票單位的經營資格未予嚴格審查,使亞視公司騙取抵押登記,有一定過錯,但不構成行政法律上的違法。終審判決駁回上訴,維持原判。

二、對案件爭議及審理的評析

1、本案市工商局在企業動產抵押登記中審查職責——關于實質審查與形式審查之爭

市工商局作為動產抵押登記機關應對登記申請應承擔何種審查職責,即應進行實質審查還是形式審查對這一問題的回答,將直接影響對市工商局最終責任的認定。如果登記機關對動產抵押申請應進行實質審查,則需對抵押財產的物權存在及其形成過程進行全面核實,如因審查疏忽而使登記的權利狀態與顯示狀態不符,就應對因此而受到損害的人承擔賠償責任。如登記審查僅為形式審查,則登記機關就僅對當事人提供的書面申請文件及陳述進行表面上的審查,至于物權變動狀況與登記的狀態是否相符,登記機關不負調查職責,如果不符,登記機關對此無過錯時,不承擔責任。[i]

對上述問題,在可作為司法審判直接依據的法律、行政法規層面目前尚無明確規定?!兜17ā返?2條明確了工商行政管理機關為企業動產抵押登記機關,但是該法對登記審查職責問題沒有涉及。國家工商行政管理局制定的《企業動產抵押物登記管理辦法》(下稱《管理辦法》)是工商行政管理機關辦理企業動產抵押登記的直接依據,其第7條規定,登記機關受理登記申請材料后,應審查以下內容:包括主合同和抵押合同、動產抵押物所有權或使用權憑證、動產抵押物存放狀況資料、雙方當事人的營業執照、雙方代理人身份和權限證明文件在內的申請文件是否齊備,抵押合同條款是否齊備,用作抵押的動產是否重復登記,抵押物是否屬于《擔保法》第37禁止抵押的動產。根據該條規定,工商行政管理機關登記審查的內容是相當廣泛的,其中包括對抵押物權屬關系的審核。而國家工商行政管理局制定的《關于貫徹實施 企業動產抵押物登記管理辦法 若干問題的意見》第5條規定,登記機關對當事人提交的申請登記材料進行書面審查,當事人對其提交的書面申請材料的真實性承擔責任。這一規定似乎又明確了工商行政管理機關的登記審查僅限于形式審查。但是該《意見》是國家工商行政管理局對其部門規章所進行的操作性行政解釋,在本案中并不能直接作為判斷市工商局審查職責的依據。

綜合考察《管理辦法》的其他相關規定及企業動產抵押登記的實踐,登記機關的審查職責并不僅限于對申請材料進行表面審查,而不負任何調查職責,主要表現在,1、《管理辦法》第13條規定了工商行政管理機關對“提交虛假證明文件或采取其他欺騙手段,騙取抵押登記的”行政處罰權,該行政處罰權無需當事人申請,由工商行政管理機關主動行使,說明企業動產抵押登記非一般的公示性登記,工商行政管理機關對企業動產抵押登記還有具有管理職能。本案中市工商局正是依據這一規定在確認亞視公司使用“與抵押物不符的發票”騙取抵押登記后,對其處以??畈⒊廢說盅旱羌?。在行使上述行政處罰權時,登記機關僅通過對申請材料進行形式審查顯然無法確認證明文件虛假或申請人其他陳述不實,必然采用將抵押物與相關權屬證明文件進行核對等實質審查方式。2、《管理辦法》第15條規定,辦理企業動產抵押物登記,按被擔保的主債權數額的比例收費,而非按件收費。如果只進行書面審查,登記人員的工作量及審查責任與被擔保的主債權數額根本沒有直接聯系,無法解釋收費依據的合理性。3、在企業動產抵押登記業務操作中登記管理機關均對抵押物進行現場勘驗,確認抵押物的存放狀況和現狀。本案中市工商局也進行了現場勘驗,并制作了勘驗筆錄。因此,筆者認為,在動產抵押登記實務操作中,工商行政管理機關執行的是實質審查標準。

2、本案銀行對抵押動產的審查核實義務——關于抵押權人對抵押動產的審查責任與登記機關審查職責的關系

抵押權是為擔保債權的實現而設定的,抵押權最終能否實現對債權人有直接利害關系,因此,在簽訂抵押合同前,債權人,亦即抵押合同的抵押權人應對抵押動產進行審查、核實。我國《商業銀行法》第36條規定,商業銀行貸款,借款人應當提供擔保。商業銀行應當對保證人的償還能力,抵押物、質物的權屬和價值以及實現抵押權、質權的可行性進行嚴格審查。人民銀行制訂的《貸款通則》第10與上述規定內容基本相同。第27條還規定,貸款人受理借款人申請后,應當對借款人的信用等級以及借款的合法性、安全性、盈利性等情況進行調查,核實抵押物、質物、保證人情況,測定貸款的風險度。本案中,銀行沒有嚴格履行上述義務,在很大程度上,將對抵押物的審核依賴于登記機關,甚至將登記機關的審查代替自身的審查。例如,對抵押物的現場勘驗,就是銀行信貸人員陪同市工商局登記人員一道進行的,銀行沒有獨立對抵押財產進行現場勘驗。

筆者認為,抵押權人對抵押動產的審查責任與登記機關登記審查職責性質不同,二者在履行上并不互相影響。前引《商業銀行法》及《貸款通則》是從提高信貸資產質量,保證信貸資產的安全,保障商業銀行的穩健運行的角度規定貸款銀行對抵押物的審查、核實義務的。如果銀行沒有嚴格履行對抵押物的審查義務,并不承擔法律責任,應承擔的是抵押權無法實現、貸款無法回收的商業風險。 [ii]法定登記機關的登記審查行為屬行政行為,其登記審查職責是國家賦予的行政職責,該職責不能被債權銀行對抵押物的審查所代替,如未依法履行則屬行政行為違法,應對登記錯誤承擔損害賠償責任。這兩種審查行為的履行情況只會對銀行最終損失的損害賠償責任分擔產生影響。[iii]

3、兩審判決對市工商局0059號抵押登記行為的評價——關于動產抵押登記行為是否違法的判斷

這里需明確的是本案原告并沒有請求法院判定在0059號動產抵押登記行為中各方的責任,訴訟請求僅是要求判定0059號企業動產抵押登記行為違法。判斷本案具體行政行為是否違法的邏輯思路并不復雜,只要登記機關沒有履行其法定審查職責,則該登記行為違法。[iv]由于我國相關法律規范對工商行政管理機關的動產抵押登記審查職責規定不明,本案兩審判決均回避直接對應進行實質審查還是形式審查做出判斷。從兩審判決的陳述看,審判法院并未采納市工商局關于其對登記申請材料僅承擔書面審查職責的主張,均將抵押物權屬審核納入了其登記審查范圍。但是,兩審判決在認定市工商局沒有充分履行審查職責,甚至對法律責任都做出判斷的情況下,卻都沒有做出確認0059號企業動產抵押登記行為違法的結論。讓我們再對兩審判決的理由做進一步的研討:

一審判決駁回訴訟請求的理由是“中國銀行對已經無效的具體行政行為提起訴訟,要求人民法院以司法判決的形式確認該行為違法的訴訟請求缺乏法律支持”“其堅持以一個無效的具體行政行為要求人民法院做出確認判決已經失去實際意義”。[v]依照我國行政訴訟法規定,公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,即有權依照本法向人民法院提起訴訟。相關法律及司法解釋均沒有將起訴時無效的具體行政行為排除在受理范圍之外,判決認定該訴訟請求缺乏法律支持缺乏依據。由于在本案起訴時,銀行尚未對亞視公司采取追訴措施,貸款損失數額尚未確定,考慮到行政訴訟的時效問題,原告只得先行提起確認該動產抵押登記行為違法之訴。該動產抵押登記行為被確認為違法,是銀行將來對登記錯誤提起國家賠償的必備要件之一,恰恰對銀行具有很大的實際意義。

二審判決維持原判的理由是市工商局“有一定過錯,但不構成行政法律上的違法?!北收呷銜羌腔孛揮新男釁浞ǘㄖ霸鶼勻皇恰靶姓繕系奈シā鋇奶庵杏τ兄?。[vi]既然在判決中,法院已經認定市工商局應對抵押財產的權屬進行審查,而市工商局“未予嚴格審查”,判決確認市工商局0059號動產抵押登記行為違法是合法、合邏輯的。

從兩審判決文字中,也許我們能體會到在缺乏明確的法律依據又涉及行政機關巨額賠償責任的情況下,法官面臨兩難選擇所持的謹慎態度。

三、我國現行動產抵押登記制度之檢討

上述案例中糾紛產生的直接誘因是我國《擔保法》及《企業動產抵押物登記管理辦法》對登記機關在動產抵押登記程序中的審查職責界定不明甚至自相矛盾。案件的審理又折射出我國現行動產抵押登記制度的若干制度性缺陷。故筆者在上述分析的基礎上,對我國現行動產抵押登記制度做進一步的檢討。

(一)我國現行的動產抵押登記制度

所謂動產抵押登記,是指登記機關根據當事人的申請,依照法定程序將動產抵押權的設定、變更、終止等記載于特定的抵押登記簿上的行為。根據民法理論,物權變動須以交付或登記進行公示,以使物權變動取得對世效力,維護交易安全。動產抵押,因不轉移抵押物的占有,只能以登記為公示方法,因此,動產抵押登記制度是物權公示原則在動產抵押制度中的體現,是整個動產抵押制度核心。

依據相關法律規范及實踐,我國現行的動產抵押登記制度主要如下:

1、在抵押登記的效力上,兼采登記生效主義與登記對抗主義

動產抵押權登記的效力,各國主要存在兩種立法例,即登記生效主義和登記對抗主義。前者以登記為動產抵押權生效的要件,未經登記,抵押權不生效;后者指動產抵押權依當事人合意即設定,但未經登記,不得對抗第三人。我國《擔保法》根據動產的特點不同,采取了二者結合的模式:前者適用于船舶、航空器、車輛等交通運輸工具及企業的動產,規定抵押合同自登記之日起生效,后者適用于上述財產之外的其他動產,抵押合同自簽訂之日起生效,但未經登記不得對抗不包括一般債權人在內的善意第三人。

2、依抵押動產的性質,采取分別登記制,由不同的抵押登記機關依據不同的規則進行動產抵押登記

依據相關規定,[vii]我國目前的動產抵押登記機關主要有:(1)以運輸工具抵押的,為運輸工具的產權登記部門,具體包括國務院民用航空主管部門為民用航空器抵押登記部門;船籍港港務監督機構為船舶抵押登記部門;船籍港漁港監督機關為漁業船舶抵押登記部門;機動車抵押登記部門為公安機關交通管理部門的車輛管理所;農用拖拉機抵押登記部門為農業機械主管部門。(2)以企業動產抵押的,為財產所在地的工商行政管理部門。(3)以上述財產之外的其他財產抵押的,為抵押人所在地的公證部門。上述登記機關主要依據國務院或各自主管部門制定的行政法規、部門規章進行抵押登記。

3、規定提交登記機關審查的文件及登記事項較多,對登記生效的動產抵押,法定抵押登記機關對抵押登記通常有一定行政管理權

依據《擔保法》第44條的規定,辦理抵押登記應向登記部門提供的文件包括:主合同和抵押合同、抵押物的所有權或者使用權證書?!睹裼煤嬌掌魅ɡ羌翹趵?、《船舶登記條例》、《漁業船舶登記辦法》、《機動車登記辦法》等行政法規及規章分別對應向抵押登記機關提供的文件及登記事項做出了具體規定。以案例所涉的《企業動產抵押物登記管理辦法》為例,該辦法對報送登記審查的文件及登記事項規定得非常詳細、具體。該辦法第4條規定,辦理動產抵押登記應向登記機關提交《企業動產抵押物登記申請書》,并提交(一)主合同和抵押合同;(二)有關動產抵押物的所有權或使用權證書;(三)有關動產抵押物存放狀況資料;(四)抵押合同雙方當事人的營業執照;(五)雙方代理人身份和權限證明文件;(六)需要提供的其他材料。第6條規定,企業動產抵押物的登記事項包括:抵押人、抵押權人、抵押合同、抵押物的名稱、數量和價值、抵押擔保的范圍、被擔保的主債權的種類和數額、債務人履行債務的期限。

對動產抵押登記機關的審查職責,相關立法沒有明確規定,有學者認為其系介于實質審查與形式審查之間的“不倫不類”的體制。[viii]根據各抵押登記機關對報審文件、登記內容、事項的詳盡要求以及勘驗抵押物的實際操作方式,如前文案例中所析,筆者認為,在動產抵押登記實務操作中,對法律規定登記生效的動產抵押,登記機關執行的是實質審查標準,對抵押物權屬的核實也屬于登記審查范圍。為加強對法定登記生效動產抵押的管理,法定抵押登記機關通常有一定的行政管理權。本文案例中市工商局就依據《企業動產抵押物登記管理辦法》的規定對亞視公司行使了行政處罰權?!洞暗羌翹趵返?2、第53條也明確規定了船舶登記機構的行政處罰權。

(二)我國現行動產抵押登記制度存在的若干問題

“不移轉標的物占有的動產抵押制度中,其最核心的問題是抵押權設定的公示與交易安全維護問題的解決”。[ix]我國雖引入了動產抵押制度,但沒有制定一套適合動產自然屬性、符合動產交易習慣的完備的登記制度。現行動產抵押登記制度在法理上及實踐中都存在著明顯的缺陷,主要表現在:

1、動產抵押登記的公示效力不統一,對登記審查的立法價值取向不明,法定登記機關難以履行登記審查及管理職責,一定程度上造成登記效力的混亂,危及交易安全。

物權法基于自然屬性及交易習慣的差別,分別確立了不動產以登記、動產以交付(占有)為表征的物權公示方式,并對符合一般公示原則的物權變動賦予公信力。所謂公信,簡言之,就是指法律?;そ灰椎筆氯艘醞獾牡諶碩怨鏡男爬?。[x]要實行強制登記,將登記作為生效要件,就應賦予登記公信力——要賦予登記公信力就要求登記機關對登記的內容進行實質審查,以確保登記內容與實際權利相一致——登記的實質審查又與登記機關的責任聯系在一起。此為設計抵押登記制度的應然邏輯思路。我國《擔保法》將動產、不動產抵押登記內容規定在相同的條文中,對動產抵押登記的公示效力采取登記生效、登記對抗兼采的混合模式。這種將大量動產比照不動產管理方式要求強制登記,實行登記生效主義的混合模式,形成很多難以解決的理論及實踐問題:

第一、動產交易按習慣以交付為公示方式,但是動產抵押不轉移抵押物的占有,只能采用登記作為公示方式,本身與動產一般公示原則相悖;動產按占有狀態推定權利人,如果賦予登記公信力將與動產占有的公信力產生沖突,因此動產抵押登記并不具備成為物權變動生效要件并賦予公信力的法理基礎。立法將只有公示效力的動產抵押登記規定為抵押權設定的生效要件顯得非常牽強。

第二、在實行登記生效主義的動產中,除運輸工具外,企業動產并無產權登記管理機關及產權登記管理制度,工商行政管理機關并非財產管理機關,并不直接掌握企業動產的權屬材料,不具備實行登記實質審查的能力,由其核實權屬并行使行政管理權有很大難度??贍苷腔詿嗽?,我國法律在登記機關審查職責這一直接影響登記機關責任的關鍵問題上立法取向不明,造成了對適用實質審查還是形式審查見仁見智的現狀,難以確定并追究登記機關的責任。本文案例糾紛的產生主要原因即在于此。

第三、相關規定對船舶、航空器抵押登記的效力不統一。盡管《擔保法》規定船舶、航空器抵押適用登記生效主義,但依據《海商法》第13條、《民用航空法》第16條的規定,船舶抵押權、航空器抵押權應采取登記對抗主義。有學者主張,《擔保法》所稱的航空器和船舶分別為《民用航空法》及《海商法》所調整的民用航空器和船舶以外的航空器及船舶,對這類航空器及船舶適用《擔保法》規定的登記生效主義,而對《民用航空法》及《海商法》所調整的民用航空器及船舶適用登記對抗主義,試圖說明上述關于抵押登記效力的不同規定各有適用范圍。[xi]筆者認為,這種解釋并不能解決因立法規定差別而產生的適用沖突。就航空器抵押而言,《民用航空法》調整外之的航空器為用于執行軍事、海關、警察飛行任務的航空器,不能設定動產抵押權。[xii]因此,航空器抵押的登記生效主義實際沒有適用余地。就船舶抵押權而言,在《海商法》所調整的船舶以外的船舶中,用于軍事的、政府公務的船舶不能設定動產抵押權;屬于漁業船舶的,依《漁業船舶登記辦法》也應適用登記對抗主義;20總噸以下的非漁業船舶及船舶上裝備的救生艇筏和長度小于5米的艇筏則沒有抵押權登記部門,只能由抵押人所在地公證部門辦理抵押登記,但如果適用登記生效主義,似又與公證部門辦理動產抵押登記的原則不符。[xiii]相關立法對船舶、航空器抵押登記效力規定的沖突會使當事人無所適從,并會因適用不同的登記效力原則對抵押合同的效力及抵押權的成立產生不同影響,從而影響當事人的權益。

故已有學者指出,同為動產,在權利變動方面應實行相同的制度,若對其權利變動實行不同的公示制度,必然增加法律適用的沖突,并非理性選擇。[xiv]

2、“抵押合同自登記之日起生效”的規定,將抵押登記作為抵押合同的生效要件,沒有區分物權變動與物權變動的原因行為,混淆了抵押合同的生效與抵押權的設定??贍懿暮蠊?,如果抵押合同的抵押人違約不辦理抵押登記,債權人無法依據抵押合同行使抵押登記請求權或追究抵押人的違約責任,至多只能在發生實際損失的情況下,向抵押人主張締約過失責任。[xv]

3、多重登記機關、適用登記程序、規則不同,給當事人辦理、查詢抵押登記增加不必要的困難和負擔。對大額債權,尤其是銀行貸款,為增加動產抵押權擔保價值,抵押人常?;崽峁┬災什煌畝嘞疃魑徽ǖ牡盅何?,例如,既包括機動車、又包括設備、原材料,而眾多登記機關依動產的性質分別進行抵押登記的制度,實踐中給當事人造成很大的不便:盡管《擔保法司法解釋》第 50條規定“以擔保法第34條第一款所列財產一并抵押的,抵押財產的范圍應以登記的財產為準”,但對在“一并抵押”的情況下,應由哪一登記機關進行登記未予以明確。當事人可能不得不到不同的登記機關分別辦理登記。由于各登記機關依不同的程序、規則辦理登記手續,不同登記機關的登記人員對相關法律規范、操作規則的理解又存在差距,給辦理登記的當事人造成時間、費用上的很大浪費,甚至抵押登記效力上的風險。多重登記,也必然造成重復查詢,給交易相對人也帶來時間、費用上的負擔。另外,法定登記機關雖然眾多,實踐中有些動產卻無法辦理抵押登記。例如,《機動車登記辦法》僅適用于已在公安機關辦理了注冊登記的機動車的抵押權登記。發展迅速的汽車消費信貸業務,在許多地方根本無法辦理抵押登記,[xvi]成為銀行新增不良貸款的因素之一。

4、登記機關要求提供登記審查的資料、填寫登記內容過多,過分暴露當事人經濟狀況,也超出登記機關的審查能力,造成審查職責不清的客觀局面。目前各登記機關要求當事人提供的文件及登記內容大大超出公示范圍,查閱相關登記簿可能暴露當事人的經濟、交易狀況,泄露商業秘密。從規則執行的嚴肅性出發,既然要求報送,就應進行審查,并作為是否給予登記的判斷依據,這無疑增加登記機關的負擔,降低效率;登記規則規定的審查期限普遍較短——最短為1天、最長為7天,增加了產生登記錯誤的可能。登記機關的對合同、財產權屬、價值實際上也不具備的審查、確認能力,這些自相矛盾的規定,正是造成各方對審查范圍、標準各持己見的最重要原因。

5、對登記錯誤的責任問題規定空白,因登記錯誤而受損害的當事人沒有適當途徑獲得救濟。如上文所述,現行動產抵押登記操作中隨意性很強,登記機關的審查職責不清,因此,發生登記錯誤時,當事人很難追究登記機關的責任,在一定程度上給利用虛假抵押登記騙取資金之人以可乘之機,嚴重損害當事人的經濟利益。目前最高人民法院確認法定登記機關承擔賠償責任的判例僅限于房地產抵押登記,追究動產抵押登記機關的登記錯誤的責任尚無判例可資借鑒。[xvii]

四、關于防范動產抵押登記制度風險的幾點建議及對完善我國動產抵押登記制度的思考

隨著我國商品經濟日益活躍,企業可自主處分的動產類型不斷放開,[xviii]動產占企業整體財產的價值比重越來越高,加之銀行開拓新型信貸業務的競爭日趨激烈,采用動產抵押作為擔保形式的貸款業務正飛速增長。如果對我國動產抵押登記制度的種種缺陷認識不足,盲目地進行動產抵押貸款,銀行的信貸資產安全將面臨較大的風險。本文案例中,中國銀行僅因一筆企業動產抵押物登記證書被撤銷就形成了1200萬元的損失。筆者作為一名銀行從業人員,從債權銀行角度,對防范動產抵押登記制度風險提供以下幾點建議:

1、債權銀行應改變依賴登記機關進行登記審查,認為依法取得抵押登記,抵押權就進入保險箱的觀念,在與抵押人簽訂抵押合同之前應對抵押動產的權屬狀態、形成過程及價值進行充分細致的盡職調查,包括嚴格審核財產產權證書、購置發票及付款憑證、企業資產清單,必要時可審核抵押物的購買合同、完稅、免稅證明,從原抵押物賣方處核實有關信息,堅持對抵押物進行獨立的現場勘驗,以防以虛假、無權處分或價值較低的抵押物騙取抵押登記、套取資金的情況。

2、應充分認識到,抵押權人也是登記申請人之一,應熟悉登記規則并共同參與登記程序,以確保抵押手續的完善。對較為新型的消費信貸類業務,應先行確認本地區登記機關是否辦理相應的抵押登記,避免出現無法辦理登記手續的情況。盡管《擔保法司法解釋》第59條規定,因登記部門原因無法辦理抵押登記的,抵押人向債權人交付權利憑證的,可以認定債權人對該財產享有優先受償權,但該條同時仍規定,未辦理抵押登記的不得對抗第三人。因此,對已經發放了貸款,但確實已無法完善登記手續的,除要求取得動產權利憑證外,應根據情況及時將擔保關系改為動產質押或要求債務人提供新的擔保。

3、在完成抵押登記手續后,銀行應繼續跟蹤了解抵押物的權屬、價值狀況,及時辦理抵押變更登記、續期登記手續,以免對抵押權實現造成不利影響。

盡管動產抵押制度的發展適應了現代經濟發展的要求,有廣泛的發展空間,但我國在其涉及交易安全的核心制度——動產抵押登記制度上存在著諸多缺陷,急需加以完善。在前述檢討的基礎上,筆者建議可以下方面考慮對現行動產抵押登記制度進行完善:

1、根據自然屬性及管理的顯著差別,在立法中單獨規定不動產登記制度[xix],不動產登記規則不應再比照適用于動產抵押。對動產抵押一律實行自愿登記,統一動產抵押登記的公示效力,一律采用登記對抗主義。[xx]同時,立法上亦應明確登記機關的審查責任,動產抵押登記無公信力,登記機關的審查為形式審查,只對登記表面錯誤承擔損害賠償責任,同時建議取消登記機關在動產抵押登記中的行政處罰權。

由于動產種類多、數量大,為進一步降低交易風險,減輕第三人查閱登記的負擔,對不實行產權登記管理的動產,規定在辦理抵押登記的同時采用打刻抵押標記、粘貼抵押標簽等輔助公示方式,并將完成輔助公示方式作為產生登記對抗效力的條件。當然這種輔助公示方式不適用于采用此方式會損害價值或影響使用的動產,可考慮由相關部門制定設定抵押時需采取輔助公示方式的動產的類別目錄,明確適用范圍。

2、根據物權變動與其原因行為的區分原則,將抵押合同的生效和抵押權的設立兩個概念相分離。尊重抵押合同當事人的意思自治,抵押合同是否生效適用合同法規定,在統一采用登記對抗主義的模式下,抵押權自抵押合同成立時起生效,但未辦理登記的不得對抗第三人。

3、相對統一登記機關,明確各登記機關的登記管轄范圍。對有產權管理機關的動產,仍由發放權屬證書的登記機關登記,但應完善相應的登記規則;對無產權管理機關的動產,規定由統一的登記機關辦理抵押登記。由于在實務中,企業作為抵押人以其各類動產設置抵押的占動產抵押的絕大比重,因此,建議由工商行政管理機關作為這類動產的統一登記機關,并應改變由企業財產所在地作為登記管轄連結點的規定,由抵押企業或個人住所地工商行政管理機關進行登記,避免因動產遷移、流轉而造成查閱登記的困難。

4、減少要求提供的登記申請材料,將登記內容、事項限于公式目的,即令第三人知曉抵押物上存在的權利狀態,能夠作為以抵押物為標的物的交易的判斷依據即可。因此,應取消對債權合同及抵押合同、抵押物價值等內容的登記,只記載當事人的名稱、地址,抵押物的特定信息,擔保債權的種類、數額等內容即可,以便捷登記、提高效率,避免對當事人經濟狀況的不當暴露。

5、逐步建立全國統一的抵押登記查詢網絡,為潛在交易人提供一個開放的信息公示平臺。在登記手續完成后,登記信息采用計算機聯網的方式使各登記機關的登記信息在全國范圍內互聯、共享,使相對人能夠低成本地獲得動產的抵押信息。

當然,動產抵押作為突破傳統物權制度的一種擔保方式,還有許多待發展、完善的空間。筆者僅從實踐中的典型案例出發,針對其登記制度進行了一些思考。動產抵押制度如何揚長避短,在我國發展成為一項完善的擔保制度,仍需學者及實務工作者進行深入的研究探討。在《物權法(草案)》的制訂工作已進入提請第十屆全國人大常委會再次審議的階段,盡快豐富、完善動產抵押制度,使之成為與整個物權法相協調并具有可操作性的有機組成部分,已經顯得非常緊迫。

注釋:

[i] 參見高圣平:《動產抵押制度研究》,中國工商出版社2004年版,第198頁。

[ii]《商業銀行法》及《貸款通則》的“法律責任”章節中,都沒有對銀行違反抵押物的審核義務做出規定。

[iii] 在確定國家賠償責任時,還需考察違法行政行為與損害事實之間的因果關系。如果最終銀行的貸款損失數額確定,則市工商局與銀行應根據各自在審查行為中的過錯對貸款損失分別承擔相應的責任。

[iv] 這里的“法”應作廣義理解。國家機關及其工作人員的職權十分廣泛,受到多層次多角度法律的約束,違反任何層次的規范,都應視為違法。參見馬懷德:《行政法制度建構與判例研究》,中國政法大學出版社2000年版,第210頁。

[v] 摘自北京市第一中級人民法院(2001)一中行初字第226號行政判決書。

[vi] 筆者的觀點已從相關司法解釋中得到印證。2003年11月最高人民法院發布的《關于執行 中華人民共和國行政訴訟法 若干問題的解釋》第57 條規定,對被告不履行法定職責,但判決責令其履行法定職責已無實際意義的,人民法院應當做出確認被訴具體行政行為違法或者無效的判決。

[vii] 參見《擔保法》第42、第43條,《民用航空器權利登記條例》第3條,《船舶登記條例》第8、第9條,《漁業船舶登記辦法》第4條、第7條,《機動車登記辦法》第4條,《道路交通安全法》第121條。

[viii] 參見劉保玉:《論我國動產抵押權制度的完善》,載《中日民商法研究(第二卷)》。

[ix] 同上注。

[x] 王佚:《物權變動論》,中國人民大學出版社2001年版,第219頁。

[xi] 參見高圣平:《動產抵押制度研究》,中國工商出版社2004年版,第159頁。

[xii] 《民用航空法》第五條規定,本法所稱民用航空器,是指除用于執行軍事、海關、警察飛行任務外的航空器。

[xiii] 《海商法》第3條規定,本法所稱船舶,是指海船和其他海上移動式裝置,但是用于軍事的、政府公務的船舶和20總噸以下的小型船艇除外?!隊嬉蕩暗羌前旆ā返?9條規定,漁業船舶抵押權的設定、轉移和消滅,抵押權人和抵押人應當共同依照本辦法進行登記;未經登記的,不得對抗第三人?!洞暗羌翹趵返?20條僅對20總噸以上的船舶設定抵押權做出了規定;第56條第1項規定,“船舶”系指各類機動、非機動船舶以及其他水上移動裝置,但是船舶上裝備的救生艇筏和長度小于5米的艇筏除外。

[xiv] 梁慧星:《中國物權法研究》,法律出版社,1998年版,第892頁。

[xv] 參見最高人民法院《關于適用 中華人民共和國擔保法 若干問題的解釋》第56條第二款。

[xvi] 例如,蘭州的車輛管理所目前仍拒絕辦理汽車消費貸款抵押登記。

[xvii] 參見最高人民法院公報2004年第2期,“中國銀行江西分行訴南昌市房管局違法辦理抵押登記案”。該案中,最高人民法院是以南昌市房管局對抵押房產及其權屬證書的真偽有條件加以核對識別,而其違反職業規范,未盡必要的注意義務,為持假房產證的公司辦理抵押登記手續,其違法行為與原告損失之間存在法律上的利害關系和因果關系為理由,判決被告承擔相應的過失賠償責任。

[xviii] 根據1992年頒布的《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》第15條的規定,企業對關鍵設備、成套設備設定抵押,需經政府主管部門批準。但根據最高人民法院在《關于國有工業企業以機器設備等財產為抵押物與債權人簽訂的抵押合同效力的批復》(法釋[2002]14號)的精神,對國有企業以機器設備設立抵押的,如無其他法定無效情形,即使未經政府主管部門批準,仍應認定為有效。

[xix] 全國人大常委會法制工作委員會2002年12月提請第九屆大常委會審議的民法(草案)物權法編及全國人大常委會法制工作委員會辦公室2004年8月的《物權法(草案)》均對不動產登記專設章節做出規定。

[xx] 前述《民法(草案)》及《物權法(草案)》已采納了這種主張?!睹穹?草案)》第252條規定以不動產抵押的,抵押權自記載于登記簿之時起生效。以動產抵押的,抵押權自抵押合同成立時生效,但未辦理登記的,不得對抗第三人。法律另有規定的,依照其規定?!段鍶ǚ?草案)》第241條規定,當事人以不動產抵押的,應當向不動產登記部門辦理抵押物登記,抵押權自記載于登記簿之日起生效;當事人以動產抵押的,可以辦理抵押物登記,抵押權自抵押合同成立時生效,未辦理登記的,不得對抗第三人。法律另有規定的,依照其規定。



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